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Los Planes De Espacios Naturales Protegidos Y De Especies Amenazadas En La Ley Del Territorio

Los Planes de Espacios Naturales Protegidos y de Especies Amenazadas en la Ley del Territorio

El 15 de mayo de 1999, entró en vigor la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (LOTC) con una filosofía de ordenación global del «suelo» o «territorio» entendido, no sólo como recurso aislado, sino también como soporte físico del resto de los recursos naturales.

Esta idea de planificación integral incorpora la ordenación de los recursos naturales y de los espacios naturales protegidos. Sin embargo, este afán omnicomprensivo choca con el «problema» de que la materia de espacios naturales ya viene regulada en la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias (LENC).

Para salvar esta aparente duplicidad de regulaciones sobre el mismo ámbito, la LOTC mantiene la vigencia de la LENC, pero únicamente con carácter parcial (en todo aquello que no se oponga a la primera) y con carácter transitorio (estableciendo el plazo máximo de un año para elaborar un Texto Refundido en el que se unifiquen las disposiciones de ambas leyes, plazo que se cumple el próximo 15 de mayo del 2000).

Regulación de los Espacios Naturales Protegidos

​​En la LOTC se regula la materia de Espacios Naturales Protegidos, aportando una serie de novedades con respecto al régimen jurídico de la LENC, fundamentalmente en los aspectos de gestión y planificación.

Respecto a la gestión de los espacios, se crea la figura de las Áreas de Gestión Integrada, cuyo establecimiento es opcional por parte de los planes y con una naturaleza de organización consorcial constituida por los Ayuntamientos afectados, el Cabildo Insular y, eventualmente, la Comunidad Autónoma y el Estado.

En cuanto a la planificación de los Espacios Naturales Protegidos, se mantienen los mismas figuras de la LENC (Planes Rectores de Uso y Gestión, Planes Directores, Normas de Conservación y Planes Especiales), si bien con un nuevo contenido y procedimiento de aprobación.

Como cambios más sustanciales de carácter procedimental cabe citar:

  • La introducción del trámite de consulta institucional (previsto en el art. 11 LOTC), que supone contar con el consenso de todas las Administraciones territoriales afectadas (a diferencia de lo que establecía la LENC, que exigía sólo el informe de determinadas Administraciones).
  • La atribución de la competencia de aprobación definitiva que, para todos los planes, corresponde ahora a la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias (competencia que en la LENC se atribuía a distintos órganos según el plan de que se tratara).

Conforme a la LENc, todavía vigente, la ordenación que hacen los planes del espacio se basa, por un lado, en una división de su ámbito territorial en distintas zonas en función de los recursos naturales presentes en el área y a su aptitud para soportar determinadas actividades. Se distingue así entre zona de exclusión, de uso restringido, de uso moderado, de uso tradicional, de uso general y de uso especial; y, por otro lado, en la aplicación sobre cada zona de un régimen de usos específico, que distingue entre usos permitidos, autorizables y prohibidos.

Con la LOTC, el contenido de los planes de Espacios Naturales Protegidos se amplía para contemplar, además de las determinaciones ambientales que fijaba la LENC, también determinaciones estrictamente territoriales y urbanísticas (Disposición Transitoria Cuarta, segundo párrafo, y artículo 22.3 LOTC).

La incorporación de este contenido territorial y urbanístico hace referencia a dos aspectos fundamentales:

  • En primer lugar, se refiere a la división del territorio en las distintas clases urbanísticas del suelo: suelo urbano, urbanizable y rústico. Y cada una de estas clases, en distintas categorías urbanísticas: suelo urbano consolidado, no consolidado, suelo urbanizable sectorizado ordenado, no ordenado, no sectorizado, suelo rústico de protección natural, de protección hidrológica, de asentamiento rural, de asentamiento agrícola, etc.(hasta 18 categorías).
  • En segundo lugar, se refiere al establecimiento sobre cada uno de los ámbitos resultantes de la ordenación, de una regulación detallada y exhaustiva del régimen de intervenciones.

El establecimiento de determinaciones territoriales y urbanísticas para cada ámbito puede tener un grado de detalle diverso: bien, puede tratarse de «determinaciones necesarias para definir la ordenación pormenorizada completa del espacio, con el grado de detalle suficiente para legitimar los actos de ejecución» (art. 22.1 LOTC); o bien consistir en determinaciones o pautas susceptibles de desarrollo por otros planes territoriales o urbanísticos (art. 22.5 in fine LOTC). Estos apartados no deben entenderse contradictorios sino complementarios, en el sentido de que vienen a admitir ambos tipos de determinaciones.

En cualquier caso, a partir de ahora los planes de Espacios Naturales Protegidos deberán zonificar, establecer un régimen de usos para cada zona, definir las clases y categorías urbanísticas del suelo incluido en su ámbito y establecer las determinaciones territoriales y urbanísticas que sean aplicables a cada categoría, que pueden ir desde la parcela mínima edificable y la volumetría, hasta el porcentaje de edificabilidad y la tipología constructiva (la menor o mayor concreción de estas determinaciones vendrá motivada por la situación urbanística preexistente).

Finalmente, cabe hacer mención a la integración jerárquica de los planes de Espacios Naturales Protegidos:

  • En su estructura interna, las determinaciones de carácter ambiental prevalecen sobre las estrictamente territoriales y urbanísticas, debiendo las primeras servir de fundamento y justificación a las segundas (art. 22.8 LOTC).
  • En su relación con el resto de los planes, los planes de Espacios Naturales Protegidos deben ser conformes con las Directrices de Ordenación y con el respectivo Plan Insular de Ordenación, prevaleciendo sobre el resto de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (art. 22.5 LOTC).

Problemas de aplicación

El nuevo contenido que establece la LOTC para los planes de Espacios Naturales Protegidos no está exento de algunos problemas de aplicación. Entre otros, cabe destacar dos:

  • De acuerdo con la LOTC, las determinaciones urbanísticas de los planes de Espacios Naturales Protegidos prevalecen siempre sobre el planeamiento urbanístico municipal, de forma tal que desplaza o sustituye a este último (Disposición Transitoria Quinta.5 LOTC). En un territorio como el de Canarias, donde más del 40% del territorio está declarado Espacio Natural Protegido, esta situación viene a suponer, de facto, que el planificador de los espacios se arrogue, en casi la mitad del territorio, las competencias urbanísticas que detentaban los Ayuntamientos. Se da la circunstancia de algún municipio -como el caso de Tejeda (Gran Canaria)- que, por estar afectado por Espacios Naturales Protegidos en su práctica totalidad, a partir de ahora va a quedar privado de la posibilidad de definir la ordenación urbanística e, incluso, la competencia de gestión sobre su territorio. En este sentido, resulta curioso que los Ayuntamientos no hubiesen planteado ninguna pega a la LOTC por afectar al principio constitucional de autonomía municipal.
  • Otro problema que se encuentra el planificador de espacios naturales es la posibilidad (o imposibilidad) de declarar suelos urbanizables. Según el artículo 22.6.d) de la LOTC, los planes de Espacios Naturales Protegidos pueden reclasificar suelo urbanizable para absorber los crecimientos previsibles de carácter residencial permanente, si bien, con dos limitaciones: sólo cabe en Parques Rurales y Paisajes Protegidos y, dentro de éstos, sólo en las zonas de uso general o en las zonas de uso especial. El problema se plantea cuando acudimos a la finalidad que tienen, tanto la zona de uso general como la zona de uso especial de acuerdo con lo que establecen las letras e) y f) del artículo 22.2 LOTC, y observamos que ninguna de estas dos zonas se pueden declarar sobre terrenos no consolidados por la edificación y que tengan la posibilidad de absorber crecimientos de carácter residencial.

Estos problemas, se unen a otra serie de cuestiones que no quedan suficientemente aclaradas. Aquí, cabe citar:

  • Las dudas que plantea el régimen transitorio aplicable a los planes en tramitación y la posibilidad de optar entre seguir el procedimiento hasta la aprobación definitiva o proceder a la inmediata adaptación de dichos planes a la LOTC.
  • La dudosa prevalencia sobre los planes de Espacios Naturales Protegidos de las Directrices de Ordenación de carácter sectorial previstas en el art. 15.3 LOTC, cuando no ordenan recursos naturales.
  • En la misma línea que el punto anterior, resulta difícilmente defendible la prevalencia de un Plan Insular vigente que no haya incorporado el contenido de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (como el caso del Plan Insular de Lanzarote).
  • La incertidumbre sobre cuál es el órgano competente para sancionar infracciones en Espacios Naturales Protegidos: si el Cabildo Insular, como Administración gestora de los Espacios, o si la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural creada por la LOTC.
  • Los problemas de interpretación que plantea el artículo 63.5 de la LOTC respecto al carácter vinculante del informe de compatibilidad a emitir por el órgano gestor de espacio: si es predicable sólo en el ámbito del suelo rústico (interpretación literal), o si es predicable para todo el ámbito del espacio (interpretación objetiva).

Todos estos problemas e incertidumbres interpretativas conviene que se esclarezcan a la mayor brevedad, ya sea a través del Texto Refundido o a través del desarrollo reglamentario que manda la Ley, sin tener que aguardar a los pronunciamientos de los Tribunales.

Incidencia sobre los Planes de Especies Amenazadas

Respecto de los Planes de Especies Amenazadas (Planes de Recuperación, Conservación y Manejo), hay que resaltar lo dispuesto por la Disposición Adicional Octava de la LOTC, conforme a la cual «los instrumentos de planificación previstos en las otras leyes protectoras del territorio y de los recursos naturales se asimilarán a los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley, de conformidad con la funcionalidad y determinaciones que le sean propias».

Siguiendo pues el mandato legal, los planes de especies catalogadas, previstos en los apartados 2 a 5 del artículo 31 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, habrían de asimilarse al resto de los instrumentos de ordenación previstos por la Ley Territorial canaria. Ahora bien, ¿cuáles son esos instrumentos de ordenación a imitar?, ¿qué instrumentos de ordenación son apropiados a la funcionalidad y determinaciones propias de las especies catalogadas?.

Por lo pronto, hemos de desechar, en tanto instrumentos de ordenación general de ámbito regional o insular, y por ende radicalmente inadecuados, las Directrices de Ordenación y los Planes Insulares de Ordenación (artículos 15 al 20 LOTC).

A igual conclusión hemos de llegar respecto de los Planes Territoriales de Ordenación, ya sean Parciales o Especiales, en tanto su objeto, finalidad, contenido y ámbito material también difiere del planeamiento de las especies amenazadas (artículo 23 LOTC).

En la misma línea argumental habrá que rechazar, por no aptos, a los Proyectos de Actuación Territorial (artículo 25 LOTC), a las Calificaciones Territoriales (artículo 27 LOTC) y, fuera de toda duda, a los instrumentos de ordenación y planificación urbanística (artículos 28 y siguientes de la LOTC).

En vista de lo expuesto, podría afirmarse a priori que los únicos instrumentos de ordenación susceptibles de asimilación o afinidad son los Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos (artículos 21 y 22 LOTC), por cuanto su finalidad es semejante a la planificación de especies amenazadas. Pero llegado este punto se nos plantean dudas tales como: ¿qué hacer con aquellas especies cuya vinculación con el territorio es ambigua por cuanto su asentamiento territorial es incierto, inconstante e impreciso?, ¿cómo podemos zonificar, regular usos e intervenciones, clasificar y categorizar suelo en los hábitats marinos?, ¿los planes de especies catalogadas prevalecerían sobre el resto de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística?.

Éstos y otros interrogantes no son resueltos por la LOTC. Confiemos que, en breve plazo, las incertidumbres planteadas sean esclarecidas mediante el pertinente y necesario desarrollo reglamentario, o bien, a través de la futura Ley de la Biodiversidad Biológica de Canarias, en fase de elaboración.

Mientras tanto, no sería descabellado admitir que el mandato contenido en la Disposición Adicional Octava de la LOTC no es susceptible de ser cumplido por cuanto la novedosa ley carece de instrumentos de ordenación adecuados respecto de los planes de especies catalogadas.

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